公共数据是我国数据资源的重要组成部分，随着全国统一大市场建设的深入推进，为培育全国统一的数据市场指明了方向。当前，公共数据资源开发利用仍面临诸多挑战，需要从资源登记、技术支撑、制度保障等方面协同推进，才能充分释放公共数据资源的价值，推动公共数据资源开发利用走向制度化、体系化与规范化，实现公共数据资源的安全高效流通。
公共数据供需失衡与流通障碍现状
公共数据的可用性不足，难以实现供需平衡。一方面，高质量的数据供给不充分。公共数据资源供给是开发利用的基础，然而由于公共数据的敏感性、开发利用的技术要求以及部门利益等因素，各级党政机关、企事业单位对数据开放意愿较低、内生动力不足。同时，公共数据储存于不同部门和层级的党政机关、企事业单位，且不同部门与行业对公共数据存储的标准与格式要求各异，公共数据质量参差不齐，呈现分散化、碎片化状态，跨层级、跨区域、跨行业的公共数据流通共享难度较大。另一方面，数据要素市场对于公共数据需求不平衡。囿于数据价值的认识与开发尚不充分，当前数据应用场景主要集中于金融、工业、互联网、能源、交通等领域，其他领域的市场需求尚未激活。目前的公共数据授权运营主要由数据持有主体决定应用场景与领域，专业市场机构参与度不高，对市场需求的把握与挖掘不足。
公共数据流通交易效率有待提升，难以形成集聚效应。当前，数据要素市场基础制度尚待完善，权属登记、市场交易、收益分配、权益保护等法规制度尚不健全，不利于建立市场主体对于公共数据流通交易的信任与信心，在一定程度上抑制了公共数据持有方等主体参与公共数据市场交易的积极性。同时，各级党政机关、企事业单位之间存在数据壁垒，部门与行业之间的公共数据互通性差，无法真正整合分散的公共数据资源。公共数据交易流通效率的提升需要形成全国范围内的公共数据资源整合，围绕公共数据的市场应用需求聚合市场主体，形成能够连接上下游企业的公共数据交易流通产业链条。
为此，亟须破除阻碍公共数据流通使用的体制机制障碍，将分散的公共数据资源进行统一登记和管理，促进公共数据在不同部门、地区和机构之间的流通和共享，提升社会对于公共数据应用场景挖掘与产品开发的积极性，为数据要素市场化配置提供基础支撑，促进实体经济和数字经济深度融合，让公共数据“供得出、流得动、用得好”。
以登记标准建设为牛鼻子构建全国公共数据“一本账”
公共数据资源登记是构建全国“一本账”的重要基础工作，通过明确登记主体、登记程序和登记机构责任，实现对全国公共数据资源的全面、准确、及时的记录和管理。这一过程不仅有助于提高公共数据的可用性和质量，还能为公共数据开放和授权运营提供重要支撑。年初出台的《公共数据资源登记管理暂行办法》（下称《暂行办法》）依据《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律，落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》要求，与《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》和《关于建立公共数据资源授权运营价格形成机制的通知》等配套文件，形成了公共数据资源开发利用“1+3”政策体系。在此基础上，从登记标准建设为牛鼻子着力构建全国公共数据“一本账”，构筑夯实公共数据资源利用的基础。
具体而言，根据《暂行办法》规定，公共数据资源的登记主体包括直接持有或管理公共数据的党政机关、事业单位，以及经授权的运营机构（如供水、供电等公用企业）；登记范围则为授权运营范围内的公共数据资源，包括公共数据产品和服务；登记内容则包括数据来源、存证信息、安全风险评估、应用场景等。通过公共数据资源登记全面、准确记录公共数据资源基本信息，通过统一登记平台和编码规则，提升数据的标准化、规范化水平，实现登记信息互联互通，形成全国范围内的公共数据资源目录，构建规范的全国一体化的登记体系。这有效提升了数据资源可用性，解决数据分散、存储标准不一的问题。
在这一过程中通过明确登记主体、登记机构的责任和义务，一方面，能将分散在各级党政机关、企事业单位的公共数据资源进行统一登记和管理，整合分散的公共数据资源，为政府决策提供全面、准确的数据支持，提升公共服务的丰富性和精准性，提高政府的决策与服务水平。另一方面，能有效解决公共数据资源管理中的职责不清和标准不一的问题，促进政府部门之间的公共数据共享和协同工作，促进公共数据资源的开发利用，提升政府数据治理能力，加快数字政府建设进程。
以标准技术规范为支撑推进公共数据高质量利用
在标准建设上，尽快制定并推行全国统一的公共数据资源分类标准、编码规则、数据格式、字段定义等，在登记环节实行数据分类分级保护，为后续开发利用提供清晰指引。
在技术支撑上，需重点加强数据技术能力建设。首先，需在公共数据开发利用中引入隐私计算技术，实现数据“可用不可见”，降低公共数据的安全风险。其次，加强国家与省级公共数据资源等级平台的互联互通，确保平台间数据接口兼容。譬如，深圳市福田区依托深数所建设公共数据与社会数据融合开发平台，设立“数据要素流通服务中心”，提供产权登记、合规认证等一站式服务，以促进数据供需的高效衔接。
在规范制定上，建立健全政策法规体系。首先，进一步细化数据使用权、收益权的分配机制，明确数据产权归属，减少因权属模糊导致的登记争议。其次，设置禁止和限制开放的公共数据类型负面清单，并根据实践动态更新清单。再次，建立社会监督与公众参与机制，除登记公示期内允许社会公众提出异议外，还需在公共数据后续开发利用环节加强公众参与，向社会公布数据开发利用收益与成效。最后，建立公共数据开放利用与协同治理机制，推动跨部门、跨地区、跨行业的数据开放利用，为统筹解决数据权属争议、规则冲突等问题提供机制。
（作者系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，数字经济交叉科学中心研究员）
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陈兵
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